Jose Elias Peña Guillen
La educación, la formación profesional y el empleo tienen un punto de encuentro: las personas aprenden, desarrollan competencias y utilizan esas capacidades para incorporarse al trabajo, mejorar su desempeño y progresar socialmente. Sin embargo, en la práctica, las autoridades responsables de estos sectores suelen funcionar como sistemas separados, con normas, perfiles ocupacionales, títulos y certificaciones que no se reconocen entre sí. Precisamente para superar esta fragmentación surgen los Marcos Nacionales de Cualificaciones (MNC), instrumentos destinados a organizar las cualificaciones de un país y a establecer un lenguaje común entre lo que las personas aprenden, lo que las instituciones certifican y lo que requiere el mundo del trabajo.
Un MNC organiza las cualificaciones en niveles definidos a partir de los conocimientos, habilidades, competencias, autonomía y responsabilidad que una persona debe demostrar. Su importancia no radica simplemente en colocar títulos y certificados dentro de una escala, sino en permitir que diferentes formas de aprendizaje puedan ser reconocidas y comparadas. Una persona puede desarrollar competencias mediante la educación formal, la formación profesional o incluso a través de su experiencia laboral. Lo importante es poder determinar qué sabe, qué sabe hacer y cuál es el nivel de complejidad y responsabilidad con que puede desempeñarse.
Para construir esa articulación se utilizan referentes internacionales que permiten ordenar los distintos componentes del sistema. La Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) sirve de referencia para organizar los niveles y campos de educación y formación; la Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO) permite clasificar las ocupaciones y los requerimientos de competencias del empleo; y la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) organiza las actividades económicas. De esta manera pueden relacionarse tres dimensiones fundamentales: dónde se desarrolla la actividad económica, cuáles ocupaciones demanda y qué educación o formación permite desarrollar las competencias necesarias para desempeñarlas.
Esta relación tiene consecuencias importantes para la calidad y la pertinencia de la educación técnica y la formación profesional. Los currículos no deberían diseñarse exclusivamente desde la lógica interna de las instituciones educativas o formativas, sino también desde las necesidades presentes y futuras de los sectores productivos y las transformaciones de las ocupaciones. El mercado de trabajo se convierte así en un espacio de encuentro entre la educación técnica y la formación profesional. Ambas pueden tener instituciones, metodologías y trayectorias diferentes, pero deben ser capaces de demostrar que sus egresados poseen las competencias asociadas con las cualificaciones y ocupaciones para las cuales fueron preparados.
El MNC tiene, además, una importante dimensión social. Cuando los diferentes sistemas de educación y formación reconocen mutuamente los aprendizajes adquiridos, las personas pueden transitar horizontal y verticalmente entre distintas rutas formativas. Los aprendizajes desarrollados mediante la educación no formal o el aprendizaje informal, una vez demostrados y evaluados, pueden ser reconocidos para facilitar el acceso y la progresión dentro de los distintos niveles de la educación formal. Se evita así una situación costosa y frecuente: tener que comenzar desde cero cada vez que se pasa de un sistema a otro. El valor del aprendizaje deja de depender exclusivamente de la vía mediante la cual fue adquirido y comienza a reconocerse también por lo que la persona sabe y es capaz de hacer.
República Dominicana ya comenzó ese camino
La República Dominicana comprendió hace años la necesidad de construir esta articulación. En 2016, durante el gobierno del presidente Danilo Medina, el Decreto núm. 173-16 creó la Comisión Nacional para la Elaboración del Marco Nacional de Cualificaciones. Con ello se inició formalmente un proceso destinado a construir una arquitectura capaz de relacionar educación, formación profesional, cualificaciones y empleo. No se trataba simplemente de producir una nueva clasificación administrativa, sino de sentar las bases de un sistema que facilitara la movilidad educativa y laboral y contribuyera a mejorar la correspondencia entre la formación de las personas y las necesidades del desarrollo productivo.
Entre 2016 y 2019 se realizó una parte importante del trabajo técnico. Se adaptaron al contexto dominicano los grandes clasificadores internacionales y surgieron la Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO-2019), la Clasificación Nacional de Educación y Formación (CNEF-2019) y la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE-2019). Con estos instrumentos el país comenzó a disponer de lenguajes compatibles para describir las actividades económicas, las ocupaciones y la educación y formación. Paralelamente se elaboró y consensuó un proyecto de Ley de Cualificaciones, sometido al Congreso Nacional en 2019 y aprobado por el Senado en junio de 2020, aunque no completó el proceso legislativo antes del cambio de legislatura y terminó perimiendo.
El cambio de gobierno de agosto de 2020 modificó el ritmo y la conducción del proceso, pero no eliminó lo construido. Durante la administración del presidente Luis Abinader, los Decretos 18-21 (CNO-2019), 19-21 (CNEF/2019) y 26-21 (CNAE-2019) oficializaron los clasificadores nacionales desarrollados en la etapa anterior. Posteriormente se revisó el proyecto de Ley de Cualificaciones y fue nuevamente sometido al Congreso en enero de 2023, mientras continuaron los trabajos relacionados con perfiles profesionales, cualificaciones y el Catálogo Nacional de Cualificaciones. Más adelante, mediante el Decreto 535-25, se modificó la conducción de la Comisión creada en 2016, trasladando al Ministerio de Educación su presidencia y la coordinación de su Comité Técnico.
Esta trayectoria permite extraer una conclusión importante: el país no está comenzando ahora la construcción de su Marco Nacional de Cualificaciones. Existe un camino recorrido, una infraestructura técnica desarrollada, clasificadores nacionales oficializados, perfiles profesionales y cualificaciones elaborados, experiencias acumuladas y propuestas normativas que han sido discutidas durante años. Lo que ha faltado es convertir todo ese esfuerzo en un sistema plenamente institucionalizado y operativo. Reconocer esta realidad es importante porque cada vez que se presenta el proceso como una iniciativa nueva se corre el riesgo de desconocer lo construido, duplicar esfuerzos y prolongar innecesariamente una tarea que lleva una década en desarrollo.
De proyecto gubernamental a política de Estado
La experiencia del MNC pone sobre la mesa un problema más amplio de nuestra institucionalidad. Existen políticas públicas cuya maduración requiere períodos superiores a los años de una administración gubernamental. Construir un sistema de cualificaciones implica investigación, concertación entre actores, elaboración de estándares y perfiles profesionales, transformación curricular, mecanismos de evaluación y reconocimiento, aseguramiento de la calidad y participación permanente de los sectores productivos. Ninguna de estas tareas puede comenzar de nuevo cada vez que cambian las autoridades.
Esto no significa que un nuevo gobierno deba aceptar sin revisión todo lo realizado anteriormente. Las políticas públicas deben evaluarse, corregirse y actualizarse. Las transformaciones tecnológicas, económicas y laborales hacen incluso indispensable esa revisión permanente. Pero revisar no significa desconocer; actualizar no significa comenzar nuevamente. La fortaleza institucional consiste precisamente en conservar lo que funciona, corregir lo que necesita ser mejorado y garantizar que el conocimiento y los acuerdos acumulados por el Estado sobrevivan a las administraciones que circunstancialmente lo gobiernan.
La culminación del Marco Nacional de Cualificaciones ofrece a la República Dominicana la oportunidad de demostrar esa madurez institucional. Su gobernanza debe integrar de manera permanente a las autoridades responsables de educación, educación superior, formación profesional y trabajo, junto con empleadores y trabajadores. Ninguna institución debería apropiarse del MNC porque, por definición, su función es articular sistemas diferentes. Su legitimidad dependerá precisamente de que todos los actores puedan reconocerse dentro de una estructura común y garantizar la calidad de las cualificaciones que allí se establezcan.
El resultado final debe sentirse en la vida de las personas. El éxito del MNC no se medirá por la cantidad de documentos, decretos, comisiones o reuniones realizadas, sino cuando un trabajador pueda hacer reconocer las competencias adquiridas durante años de experiencia; cuando un egresado de formación profesional pueda continuar su trayectoria educativa sin desconocer lo que ya aprendió; cuando quien termina una educación técnica pueda visualizar con claridad sus posibilidades de empleo y de continuidad de estudios; y cuando un empleador pueda comprender, a partir de una cualificación, cuáles competencias posee realmente una persona.
Después de diez años de trabajos, la República Dominicana cuenta con una base sobre la cual avanzar. El desafío no es volver al punto de partida, sino preservar lo construido, completar lo pendiente y convertir el Marco Nacional de Cualificaciones en una verdadera política de Estado. Cuando educación, formación profesional y trabajo puedan hablar un lenguaje común, las cualificaciones dejarán de ser únicamente títulos o certificados y comenzarán a expresar con claridad lo que cada ciudadano sabe y es capaz de hacer. Ese es el verdadero sentido del Marco: construir puentes entre educación, formación y trabajo y, mediante ellos, ampliar las oportunidades de las personas, mejorar la productividad de las empresas y contribuir al desarrollo económico y social del país.
